電力改革：三中全會決議提出網運分開和市場定價
在中國共產黨第十八屆三中全會決議（下稱決議）中，盡管沒有直接提及電力改革，但網運分開和完善市場定價點破了電力改革的關鍵問題。
決議在“完善主要由市場決定價格的機制”一節(jié)中指出，“推進水、石油、天然氣、電力、交通、電信等領域價格改革，放開競爭性環(huán)節(jié)價格。政府定價范圍主要限定在重要公用事業(yè)、公益性服務、網絡型自然壟斷環(huán)節(jié)，提高透明度，接受社會監(jiān)督”。
就電力價格而言，上網電價和消費側的居民、工商業(yè)電價等均由發(fā)改委價格司制定，上網電價主要采取成本加成原則。對于自然壟斷的輸電環(huán)節(jié)，也曾制定過一套各省的輸電電價目錄，但未在業(yè)內受到廣泛認可，鮮有應用。
此外，決議在國有資本繼續(xù)控股經營的自然壟斷行業(yè)改革的論述中，將政企分開、政資分開、特許經營、政府監(jiān)管作為主要內容，“根據(jù)不同行業(yè)特點實行網運分開、放開競爭性業(yè)務，推進公共資源配置市場化。進一步破除各種形式的行政壟斷”。
國務院研究室綜合司副司長范必向財新記者分析，網運分開是指對于網絡狀自然壟斷行業(yè)進行的改革，主要思路是“管住網，放開運”，應該同放開競爭性業(yè)務結合起來考慮。“鐵路、電力、供水、供氣等行業(yè)現(xiàn)在經�；\統(tǒng)的稱為自然壟斷行業(yè)。事實上，其中有的部分是自然壟斷的，還有一部分是可以交給市場運營的。比如，電網除了網絡輸電業(yè)務，還有購電售電業(yè)務，可以把購售電業(yè)務放開，網絡本身作為自然壟斷的部分特許經營，政府監(jiān)管。”
范必認為，自然壟斷行業(yè)的網運分開改革和價格改革應當結合起來，這將有利于這些行業(yè)定價真正市場化。“單獨推進價格改革很難，長期以來單獨的價格改革往往只限于調價。”在網運不分的情況下，所有業(yè)務的價格都是國家來定，今后如果網運分開，競爭部分就不需要國家再定價，以電網為例，國家只要核定輸配電價就可以了。
對于改革的前景，范必認為，決議提出了原則和方向，關鍵是貫徹執(zhí)行的時候各個部門怎么去正確理解，同時需要多個部門協(xié)同進行。
一位曾參與電力改革的人士表示，決議對于網運分開和市場定價兩個問題的論述比較清楚，對電力改革來說政策空間足夠，雖不懷疑中央改革決心，但面臨的阻力也不會小，有必要從過往十多年的電改過程中汲取經驗，避免重蹈覆轍。在他看來，行政審批電價是造成改革困難的一個重要原因，放權交由市場機制和供需關系決定是關鍵。
距離2002年初國務院下發(fā)《電力體制改革方案》（下稱“五號文件”）已經過去將近12年。當時設立的總體目標是：打破壟斷，引入競爭，提高效率，降低成本，健全電價機制，優(yōu)化資源配置，促進電力發(fā)展，推進全國聯(lián)網，構建政府監(jiān)管下的政企分開、公平競爭、開放有序、健康發(fā)展的電力市場體系。此次決議中的提法與之基本一致。
2002年底五大發(fā)電集團成立，廠網分開基本實現(xiàn)，但主輔分離在2011年9月方才落地，其余目標幾無進展，且愈發(fā)陷入爭議。改革成績單與“五號文件”設定的“十五”改革目標都有很大差距，同時電網統(tǒng)購統(tǒng)銷的壟斷、監(jiān)管乏力、價格行政管制的局面日漸嚴重。
加強對輸電這一自然壟斷環(huán)節(jié)監(jiān)管，對輸配環(huán)節(jié)單獨定價，在售電和購電側形成多買多賣是電力改革中爭議較少的內容。國務院發(fā)展研究中心的“383”方案中亦提到，“實行大用戶直購電，建立實時競爭發(fā)電市場，開展競價上網，形成以雙邊合同市場為主、實時競爭市場為輔的競爭性電力市場。推進電價形成機制改革，上網電價由發(fā)電市場競爭或發(fā)電企業(yè)與大用戶雙邊合同確定；輸配電價實行政府管制，形成直接反映電網企業(yè)效率的獨立輸配電價。”
重組之后的國家能源局正在將大用戶直購電作為一項重點工作，并視之為一項改革舉措。所謂直購電，即由用戶與電廠直接談判，確定用電量和上網電價，用電企業(yè)還要支付給電網企業(yè)一定的過網費（包括輸配電價和網損）。上網電價、過網費和政府性基金加成后，即為最終供電價格。由于缺少獨立的輸配電價等必要條件，大用戶直購電在過去的實踐中常常演變成了發(fā)電企業(yè)、電網和用戶互相討價還價的局面。
前述參與電改的人士提醒，直購電的前提仍然是對電網的單獨定價，而大用戶直購電也只是通過市場形成電價的一種模式，而真正的電力市場面向所有用戶，并非僅限于大用戶。
多位業(yè)內人士指出，電改方向再一次被指明，而要形成真正的電力市場、有效的價格信號并優(yōu)化資源配置，關鍵在于如何設計具體環(huán)節(jié)并真正實施，這是能否再次推動電力改革并決定其成敗的關鍵。
