電力改革：三中全會(huì)決議提出網(wǎng)運(yùn)分開和市場定價(jià)
在中國共產(chǎn)黨第十八屆三中全會(huì)決議（下稱決議）中，盡管沒有直接提及電力改革，但網(wǎng)運(yùn)分開和完善市場定價(jià)點(diǎn)破了電力改革的關(guān)鍵問題。
決議在“完善主要由市場決定價(jià)格的機(jī)制”一節(jié)中指出，“推進(jìn)水、石油、天然氣、電力、交通、電信等領(lǐng)域價(jià)格改革，放開競爭性環(huán)節(jié)價(jià)格。政府定價(jià)范圍主要限定在重要公用事業(yè)、公益性服務(wù)、網(wǎng)絡(luò)型自然壟斷環(huán)節(jié)，提高透明度，接受社會(huì)監(jiān)督”。
就電力價(jià)格而言，上網(wǎng)電價(jià)和消費(fèi)側(cè)的居民、工商業(yè)電價(jià)等均由發(fā)改委價(jià)格司制定，上網(wǎng)電價(jià)主要采取成本加成原則。對(duì)于自然壟斷的輸電環(huán)節(jié)，也曾制定過一套各省的輸電電價(jià)目錄，但未在業(yè)內(nèi)受到廣泛認(rèn)可，鮮有應(yīng)用。
此外，決議在國有資本繼續(xù)控股經(jīng)營的自然壟斷行業(yè)改革的論述中，將政企分開、政資分開、特許經(jīng)營、政府監(jiān)管作為主要內(nèi)容，“根據(jù)不同行業(yè)特點(diǎn)實(shí)行網(wǎng)運(yùn)分開、放開競爭性業(yè)務(wù)，推進(jìn)公共資源配置市場化。進(jìn)一步破除各種形式的行政壟斷”。
國務(wù)院研究室綜合司副司長范必向財(cái)新記者分析，網(wǎng)運(yùn)分開是指對(duì)于網(wǎng)絡(luò)狀自然壟斷行業(yè)進(jìn)行的改革，主要思路是“管住網(wǎng)，放開運(yùn)”，應(yīng)該同放開競爭性業(yè)務(wù)結(jié)合起來考慮。“鐵路、電力、供水、供氣等行業(yè)現(xiàn)在經(jīng)�；\統(tǒng)的稱為自然壟斷行業(yè)。事實(shí)上，其中有的部分是自然壟斷的，還有一部分是可以交給市場運(yùn)營的。比如，電網(wǎng)除了網(wǎng)絡(luò)輸電業(yè)務(wù)，還有購電售電業(yè)務(wù)，可以把購售電業(yè)務(wù)放開，網(wǎng)絡(luò)本身作為自然壟斷的部分特許經(jīng)營，政府監(jiān)管。”
范必認(rèn)為，自然壟斷行業(yè)的網(wǎng)運(yùn)分開改革和價(jià)格改革應(yīng)當(dāng)結(jié)合起來，這將有利于這些行業(yè)定價(jià)真正市場化。“單獨(dú)推進(jìn)價(jià)格改革很難，長期以來單獨(dú)的價(jià)格改革往往只限于調(diào)價(jià)。”在網(wǎng)運(yùn)不分的情況下，所有業(yè)務(wù)的價(jià)格都是國家來定，今后如果網(wǎng)運(yùn)分開，競爭部分就不需要國家再定價(jià)，以電網(wǎng)為例，國家只要核定輸配電價(jià)就可以了。
對(duì)于改革的前景，范必認(rèn)為，決議提出了原則和方向，關(guān)鍵是貫徹執(zhí)行的時(shí)候各個(gè)部門怎么去正確理解，同時(shí)需要多個(gè)部門協(xié)同進(jìn)行。
一位曾參與電力改革的人士表示，決議對(duì)于網(wǎng)運(yùn)分開和市場定價(jià)兩個(gè)問題的論述比較清楚，對(duì)電力改革來說政策空間足夠，雖不懷疑中央改革決心，但面臨的阻力也不會(huì)小，有必要從過往十多年的電改過程中汲取經(jīng)驗(yàn)，避免重蹈覆轍。在他看來，行政審批電價(jià)是造成改革困難的一個(gè)重要原因，放權(quán)交由市場機(jī)制和供需關(guān)系決定是關(guān)鍵。
距離2002年初國務(wù)院下發(fā)《電力體制改革方案》（下稱“五號(hào)文件”）已經(jīng)過去將近12年。當(dāng)時(shí)設(shè)立的總體目標(biāo)是：打破壟斷，引入競爭，提高效率，降低成本，健全電價(jià)機(jī)制，優(yōu)化資源配置，促進(jìn)電力發(fā)展，推進(jìn)全國聯(lián)網(wǎng)，構(gòu)建政府監(jiān)管下的政企分開、公平競爭、開放有序、健康發(fā)展的電力市場體系。此次決議中的提法與之基本一致。
2002年底五大發(fā)電集團(tuán)成立，廠網(wǎng)分開基本實(shí)現(xiàn)，但主輔分離在2011年9月方才落地，其余目標(biāo)幾無進(jìn)展，且愈發(fā)陷入爭議。改革成績單與“五號(hào)文件”設(shè)定的“十五”改革目標(biāo)都有很大差距，同時(shí)電網(wǎng)統(tǒng)購統(tǒng)銷的壟斷、監(jiān)管乏力、價(jià)格行政管制的局面日漸嚴(yán)重。
加強(qiáng)對(duì)輸電這一自然壟斷環(huán)節(jié)監(jiān)管，對(duì)輸配環(huán)節(jié)單獨(dú)定價(jià)，在售電和購電側(cè)形成多買多賣是電力改革中爭議較少的內(nèi)容。國務(wù)院發(fā)展研究中心的“383”方案中亦提到，“實(shí)行大用戶直購電，建立實(shí)時(shí)競爭發(fā)電市場，開展競價(jià)上網(wǎng)，形成以雙邊合同市場為主、實(shí)時(shí)競爭市場為輔的競爭性電力市場。推進(jìn)電價(jià)形成機(jī)制改革，上網(wǎng)電價(jià)由發(fā)電市場競爭或發(fā)電企業(yè)與大用戶雙邊合同確定；輸配電價(jià)實(shí)行政府管制，形成直接反映電網(wǎng)企業(yè)效率的獨(dú)立輸配電價(jià)。”
重組之后的國家能源局正在將大用戶直購電作為一項(xiàng)重點(diǎn)工作，并視之為一項(xiàng)改革舉措。所謂直購電，即由用戶與電廠直接談判，確定用電量和上網(wǎng)電價(jià)，用電企業(yè)還要支付給電網(wǎng)企業(yè)一定的過網(wǎng)費(fèi)（包括輸配電價(jià)和網(wǎng)損）。上網(wǎng)電價(jià)、過網(wǎng)費(fèi)和政府性基金加成后，即為最終供電價(jià)格。由于缺少獨(dú)立的輸配電價(jià)等必要條件，大用戶直購電在過去的實(shí)踐中常常演變成了發(fā)電企業(yè)、電網(wǎng)和用戶互相討價(jià)還價(jià)的局面。
前述參與電改的人士提醒，直購電的前提仍然是對(duì)電網(wǎng)的單獨(dú)定價(jià)，而大用戶直購電也只是通過市場形成電價(jià)的一種模式，而真正的電力市場面向所有用戶，并非僅限于大用戶。
多位業(yè)內(nèi)人士指出，電改方向再一次被指明，而要形成真正的電力市場、有效的價(jià)格信號(hào)并優(yōu)化資源配置，關(guān)鍵在于如何設(shè)計(jì)具體環(huán)節(jié)并真正實(shí)施，這是能否再次推動(dòng)電力改革并決定其成敗的關(guān)鍵。
