世界各國核法律法規(guī)體系建立情況
當(dāng)前，我國原子能事業(yè)發(fā)展快速增長且日益多元化，產(chǎn)業(yè)規(guī)模和體制機制都在發(fā)生著深刻變化，市場化、國際化趨勢明顯。然而，與這種快速發(fā)展形勢極不相稱的是，我國原子能領(lǐng)域基礎(chǔ)性、綜合性的“母法”——《原子能法》立法工作歷時近30年，至今尚未出臺。
日本福島核事故的發(fā)生，加速了我國《原子能法》立法的腳步。完善國家核法律法規(guī)體系，運用法律手段進一步規(guī)范和調(diào)整政府行政管理關(guān)系和企業(yè)利益關(guān)系，實現(xiàn)法制化管理，不僅是核能業(yè)界的期盼，也是我國核能事業(yè)發(fā)展的當(dāng)務(wù)之急。
我國核法律法規(guī)體系發(fā)展
目前，我國在核與輻射安全監(jiān)管方面，形成了以《放射性污染防治法》為頂層，《民用核設(shè)施安全監(jiān)督管理條例》等系列條例支撐的監(jiān)管法律法規(guī)體系。
構(gòu)成：急用先建，逐步完善
人類對原子能的利用從一開始就是在風(fēng)險和收益的平衡中抉擇的。目前，大部分市場經(jīng)濟國家的核能立法一般關(guān)注其風(fēng)險，側(cè)重在管制核能對人類的健康、安全，以及環(huán)境可能造成的特殊風(fēng)險上。
我國核法律法規(guī)體系的建設(shè)起步于20世紀(jì)80年代，隨著核電的建設(shè)和引進工作急用先建,逐步完善。我國核法律法規(guī)體系主要包括三方面：一是針對核武器對人類的威脅建立的核出口及進口管制、保障監(jiān)督等核不擴散制度。二是針對核安全問題和輻射危害，在核設(shè)施安全、放射性同位素與射線裝置、放射性礦產(chǎn)開采及礦石加工、放射性物品運輸、放射性廢物管理等方面設(shè)立許可制度和監(jiān)督檢查制度;為控制和減少核事故危害建立應(yīng)急準(zhǔn)備與響應(yīng)制度，以及核損害賠償制度等。三是針對近年來日益重視的核與輻射恐怖活動建立的包括實物保護在內(nèi)的核安保制度。
內(nèi)容：三個層級
我國的核法律法規(guī)體系分為三個層次：
第一層次——國家法律。我國核領(lǐng)域唯一的國家法律是《放射性污染防治法》，《原子能法》和《核安全法》尚在制定之中。
第二層次——國務(wù)院條例。包括《民用核設(shè)施安全監(jiān)督管理條例》、《民用核安全設(shè)備監(jiān)督管理條例》、《放射性同位素與射線裝置安全和防護條例》等9個條例，從不同方面管制核能對人類的健康、安全以及環(huán)境可能造成的特殊風(fēng)險，是國家法律在該方面的細化。
第三層次——國務(wù)院各部委規(guī)章。主要包括國務(wù)院條例的實施細則、有關(guān)部門行政管理規(guī)定、相關(guān)的導(dǎo)則和技術(shù)文件等。
問題：多而雜，體系建設(shè)存在缺項
從數(shù)量上看，我國核法律法規(guī)體系涉及的內(nèi)容多而龐雜;從頂層設(shè)計來看，體系建設(shè)仍存在一些缺項和問題。
缺乏基礎(chǔ)性法律。目前，《原子能法》遲遲沒有出臺，促進發(fā)展與防范風(fēng)險兩者立法不平衡，我國原子能事業(yè)的戰(zhàn)略定位、發(fā)展方針、基本政策和管理體制等沒有上升到法律層面。
有些領(lǐng)域尚有立法空白。如在核事故損害賠償問題的處理上，我國執(zhí)行的是2007年的《國務(wù)院關(guān)于核事故損害賠償責(zé)任問題的批復(fù)》，該批復(fù)屬于行政文件，層次偏低，公信力不足，影響國際合作開展。此外，近年來，世界各國愈來愈關(guān)注核恐怖行為、核走私活動等非法核活動，國際條約也確立了核安保的國際合作機制，但目前國內(nèi)對應(yīng)對非常規(guī)核危機重視不夠，與較為完善的核安全法規(guī)體系相比，尚缺乏專門的核安保法規(guī)。等等。
內(nèi)容過時。隨著部門設(shè)置與職責(zé)調(diào)整，現(xiàn)有部分條例的管理監(jiān)督職責(zé)內(nèi)容已過時。另外，在市場化和國際化的新形勢下，個別計劃經(jīng)濟色彩較濃的管理內(nèi)容也需要修訂等。
完善我國核法律法規(guī)體系的建議
核能產(chǎn)業(yè)是關(guān)系到我國國家安全和經(jīng)濟社會發(fā)展的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。在加強管制風(fēng)險的同時，我國的核法律法規(guī)體系的建設(shè)也要關(guān)注核能利用的價值，在管制與促進兩者之間做好平衡。
【建議一】 及早出臺《原子能法》，奠定核法律法規(guī)體系的基石
作為原子能領(lǐng)域的綜合性、基礎(chǔ)性法律，《原子能法》的立法目的是促進和規(guī)范原子能的研究、開發(fā)和利用，是要實現(xiàn)促進發(fā)展與防范風(fēng)險的統(tǒng)一，在這兩方面建立利與弊的平衡，在確保安全的基礎(chǔ)上實現(xiàn)高效發(fā)展。其主要內(nèi)容應(yīng)既包括核安全、核安保、核進出口和防核擴散等基本制度，也體現(xiàn)促進發(fā)展的目標(biāo)，明確原子能事業(yè)的戰(zhàn)略定位、發(fā)展方針和基本政策。
其中，在基本政策方面，建議實行國家統(tǒng)一管理、行業(yè)準(zhǔn)入、研發(fā)與財稅支持政策。
國家統(tǒng)一管理政策。國家對全國原子能的研究、開發(fā)和利用實施統(tǒng)一規(guī)劃管理，制定中長期發(fā)展規(guī)劃，明確發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)、總體布局和主要建設(shè)項目等。
行業(yè)準(zhǔn)入政策。依照法律和國務(wù)院的規(guī)定，對核設(shè)施建設(shè)項目實行審批制或核準(zhǔn)制。對使用政府投資建設(shè)的項目實行審批制，對列入《政府核準(zhǔn)的投資項目目錄》的重大項目和限制項目實行核準(zhǔn)制。
研發(fā)與財稅支持政策。將原子能科學(xué)技術(shù)研究和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展列為國家科技發(fā)展與高技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的優(yōu)先領(lǐng)域，并安排資金支持原子能科學(xué)技術(shù)研究、應(yīng)用示范和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，促進原子能科學(xué)技術(shù)進步。對國家鼓勵發(fā)展的原子能研究利用、開發(fā)和項目給予稅收優(yōu)惠、財政貼息等支持。
【建議二】 研究制定《核安全法》，提升核安全法規(guī)地位
《放射性污染防治法》既是環(huán)保法又是安全法，包括了核能開發(fā)與核技術(shù)利用安全的內(nèi)容;加上已有的核設(shè)施、核安全設(shè)備、核事故應(yīng)急、放射性物品運輸、放射性廢物等安全監(jiān)督管理條例支撐，我國關(guān)于核安全監(jiān)督管理和環(huán)境保護等的法律法規(guī)體系已基本完備。但考慮到核安全的極端重要性，可研究制定專門的《核安全法》，將現(xiàn)有條例有關(guān)專業(yè)要求提升到更高的法律層面，對《放射性污染防治法》的宏觀原則性規(guī)定進行細化和補充，這則有益于更好地回應(yīng)社會公眾對核安全問題的高度關(guān)注。
【建議三】 制定或修訂有關(guān)條例，完善核法律法規(guī)體系
1.制定《核安保條例》(或《實物保護條例》)
為應(yīng)對核恐怖主義威脅，保護核材料和核設(shè)施免于盜竊或其他非法轉(zhuǎn)移和破壞，建立對核材料和核設(shè)施實物保護系統(tǒng)的審查和監(jiān)督管理制度。主要內(nèi)容應(yīng)包括核材料和核設(shè)施實物保護、核材料運輸實物保護、放射性物質(zhì)及其相關(guān)設(shè)施核安保、信息安保、核安保從業(yè)人員與核安保關(guān)鍵設(shè)備、核安保事件管理等。
2.制定《核事故損害賠償條例》
為保證發(fā)生核事故時受害者得到充分與合理的賠償，又不影響核能和平利用事業(yè)的發(fā)展，應(yīng)制定核損害賠償法律制度。主要內(nèi)容應(yīng)包括適用范圍、責(zé)任的類型與豁免、覆蓋的損害范圍、責(zé)任限額、財務(wù)保證、訴訟時效、主管法院、國家干預(yù)等。與一般民事責(zé)任不同，核損害民事責(zé)任實行嚴(yán)格責(zé)任原則、有限責(zé)任原則，要求強制性的財務(wù)保證、必要時由國家干預(yù)等。
3.制定《放射性礦產(chǎn)勘查與采冶管理條例》
制定《放射性礦產(chǎn)勘查與采冶管理條例》，與《礦產(chǎn)資源法》協(xié)調(diào)銜接，對其未規(guī)定或規(guī)定不明確的予以進一步明確和細化。
《礦產(chǎn)資源法》中規(guī)定：“特定礦種的礦產(chǎn)資源勘查登記工作，可以由國務(wù)院授權(quán)有關(guān)主管部門負責(zé)。”“開采放射性礦產(chǎn)等特定礦種的，可由國務(wù)院授權(quán)的有關(guān)主管部門審批，并頒發(fā)采礦許可證。”“國家對國家規(guī)定實行保護性開采的特定礦種，實行有計劃的開采;未經(jīng)國務(wù)院有關(guān)主管部門批準(zhǔn)，任何單位和個人不得開采。”該法并沒有對“國務(wù)院授權(quán)的有關(guān)主管部門”、“國務(wù)院有關(guān)主管部門“作出明確規(guī)定，也沒有對”保護性開采“作出具體規(guī)定。在我國核電大規(guī)模發(fā)展的形勢下，鈾資源保障備受關(guān)注。隨著從事鈾礦勘查的主體日益多元化，以及適度放開鈾礦采冶的呼聲日益高漲，不僅需要妥善應(yīng)對從業(yè)人員、公眾的輻射防護和環(huán)境保護等特殊問題，而且需要建立天然鈾的儲備制度。因此，這些內(nèi)容都需要在條例中予以規(guī)范。
4.適時修訂《核材料管制條例》等
根據(jù)目前的管理實踐，應(yīng)重新界定《核材料管制條例》的監(jiān)督管理職責(zé)，并根據(jù)權(quán)責(zé)一致的原則對核材料許可證申請和頒發(fā)程序進行修訂。如將《核電廠核事故應(yīng)急管理條例》修訂擴充為《核與輻射事故應(yīng)急管理條例》，全面涵蓋核電廠外的核設(shè)施輻射事故應(yīng)急管理，放射性物品運輸、放射性同位素與射線裝置等的輻射事故應(yīng)急管理等。將《核出口管制條例》修訂擴充為《核進出口管制條例》，全面覆蓋核出口、核進口以及保障監(jiān)督等重要方面。調(diào)整《民用核設(shè)施安全監(jiān)督管理條例》“核設(shè)施主管部門”的內(nèi)涵和監(jiān)督管理職責(zé)等。
延伸閱讀：國外核法律法規(guī)體系建立實踐
美國：頒布世界上第一部原子能法
美國原子能領(lǐng)域法律法規(guī)框架是：頂層是原子能法。該法于1946年8月1日頒布，是世界上第一部原子能法。下一層是聯(lián)邦法規(guī)CFR10，即美國核管會導(dǎo)則，再下一層是美國核管會導(dǎo)則實施細則。美國核管會導(dǎo)則實施細則分成10個方面，包括動力反應(yīng)堆、研究實驗堆、核材料和核燃料裝置、環(huán)境和場所等。最后一層是工業(yè)標(biāo)準(zhǔn)ASME和IEEE系列與原子能工業(yè)有關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)。
俄羅斯：五層“金字塔”結(jié)構(gòu)
俄羅斯核領(lǐng)域的法律法規(guī)體系是一個金字塔結(jié)構(gòu)。位于頂層的是俄聯(lián)邦法律和國際條約(協(xié)定、協(xié)議)，如1997年1月21日發(fā)布的原子能應(yīng)用法。然后是俄聯(lián)邦政府和總統(tǒng)的法律執(zhí)行文件，再下一層是原子能應(yīng)用領(lǐng)域的俄聯(lián)邦標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)定，第四個層次是國家管理機構(gòu)發(fā)布的文件(安全導(dǎo)則、指導(dǎo)方針)，在最底層的是操作文件。此外，俄羅斯核領(lǐng)域?qū)④娪煤兔裼梅珠_立法。
日本：每個特定領(lǐng)域都有相應(yīng)的子法
日本于1955年頒布了《原子能基本法》，規(guī)定了本國原子能政策的基本方針，這為原子能利用領(lǐng)域相關(guān)法律的制定奠定了基礎(chǔ)。在《原子能基本法》的指導(dǎo)下，日本建立了原子能利用活動管理框架，每個特定的領(lǐng)域都制定了相應(yīng)的子法，建立了較為完善的原子能法律體系。
法國：沒有一部原子能基本法律
核電在法國電力生產(chǎn)中占有絕大多數(shù)的份額，但法國并沒有一部原子能基本法律。
法國原子能領(lǐng)域的立法工作開始于法國原子能委員會成立之時(1945年)，其原子能利用及管理活動的立法是一個涵蓋眾多領(lǐng)域的復(fù)雜、龐大的法律體系，所適用的眾多法律法規(guī)分散規(guī)定于不同的法律文件中，沒有系統(tǒng)化編撰。
韓國：原子能委員會是最高執(zhí)法主體
韓國原子能法律法規(guī)框架建立始于1958年。1958年，韓國頒布了原子能法，以后修訂了數(shù)次。該法為韓國原子能領(lǐng)域的框架法，其他相關(guān)法律包括核損害賠償法、核責(zé)任的損失補償契約法等。
在韓國，與核相關(guān)的活動是由不同的組織計劃和實施的。在原子能法律框架下，原子能委員會是最高執(zhí)法主體。
德國：把“逐步淘汰核電”寫入法律
德國是以1959年《原子能法》(也稱為《和平利用原子能和防止其危害法》)為指導(dǎo)，由不同的法律、法令對原子能利用和管理的各個領(lǐng)域予以規(guī)范調(diào)整，共同組成了一個較為完善的原子能法律體系。
目前，德國是核電大國中唯一在法律中確立“逐步淘汰核電政策”的國家。
